La diplomatie chinoise dans la Corne — La médiation des conflits en tant que politique de pouvoir

Le soutien de la Chine aux partis au pouvoir sape sa capacité à être un arbitre impartial de la résolution des conflits dans la Corne de l’Afrique et met en évidence l’utilisation de la médiation par la Chine pour poursuivre ses intérêts géostratégiques.

La Chine a lancé les « Perspectives sur la paix et le développement dans la Corne de l’Afrique » en mars 2022 pour faciliter un processus de paix dirigé par la Chine en Éthiopie et dans la Corne de l’Afrique. Depuis lors, l’envoyé spécial de la Chine dans la Corne de l’Afrique, Xue Bing, a effectué une série de visites éclair dans la région. La vague d’activités diplomatiques de la Chine dans la Corne a cependant soulevé des sourcils et un nombre croissant d’inquiétudes dans la région.

Premièrement, il y a eu apparemment peu de coordination avec les initiatives de médiation africaines existantes. Cela comprend le Bureau d’Olusegun Obasanjo, le Haut Représentant de l’Union africaine (UA) pour la Corne de l’Afrique, et des institutions africaines telles que le Groupe des sages, qui assure la médiation au nom du Conseil de paix et de sécurité de l’UA. On ne sait pas non plus comment la nouvelle initiative s’aligne sur l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), l’UA et les acteurs internationaux comme les Nations Unies. Le lancement de l’initiative chinoise a donc déclenché d’intenses spéculations et confusion dans la région.

Objectifs et exécution de la Chine

L’initiative de la Corne de la Chine a commencé avec l’arrêt imprévu du conseiller d’État et ministre des Affaires étrangères Wang Yi à Addis-Abeba, en Éthiopie, en décembre 2021, après le 8e ^Forum pour la coopération sino-africaine (FOCAC) à Dakar. Il a proclamé le ferme soutien de la Chine au Premier ministre Abiy Ahmed , impliqué dans un conflit civil perturbateur avec le Front de libération du peuple du Tigré (TPLF).

L’initiative a pris son envol avec la conférence de paix de juin 2022 co-organisée par l’Éthiopie et le Kenya et à laquelle ont participé des hauts dirigeants de Djibouti, de Somalie, du Soudan du Sud, du Soudan et d’Ouganda. La conférence a présenté un programme ambitieux comprenant une invitation à la Chine pour aider à la résolution des conflits et un engagement des pays à se réunir régulièrement pour faire face aux crises.

“Le moment de la promesse de soutien de la Chine à Abiy semble viser à exploiter cette tension avec l’Occident.”

L’initiative a été lancée alors qu’Abiy faisait face à des pressions croissantes de la part de ses partenaires occidentaux concernant des violations présumées des droits de l’homme commises par les forces éthiopiennes au Tigré, notamment la suspension de l’Éthiopie en janvier 2022 de la loi sur la croissance et les opportunités en Afrique (AGOA), qui oblige les pays africains à libre accès aux marchés américains.

Le moment de l’engagement de soutien de la Chine à Abiy semble viser à exploiter cette tension avec l’Occident. La Chine poursuit une stratégie similaire de protection des régimes en place au Soudan du Sud et au Soudan, où elle s’oppose aux sanctions et à ce qu’elle appelle «l’intervention étrangère». La Chine soutient également fortement l’Érythrée qui fait face à des sanctions occidentales et dont les troupes combattent aux côtés des forces éthiopiennes.

L’envoyé spécial de la Chine dans la Corne rejoint une liste croissante de diplomates chinois – six au total – traitant des questions africaines de haut niveau. Les activités de médiation de la Chine se sont développées parallèlement à sa stratégie One Belt One Road (connue internationalement sous le nom de Belt and Road Initiative (BRI)) lancée en 2012.

Les efforts de médiation chinois antérieurs notables en Afrique comprennent le Soudan du Sud (2013-présent), le Yémen (2011), le Soudan (Darfour, 2009), les deux Soudans (2008-2011), le Rwanda et la République démocratique du Congo (2008) et Zimbabwe (2008).

Soutenir les opérateurs historiques pour faire progresser les normes de gouvernance chinoises

La Chine affirme que son dialogue intrarégional sur la médiation est axé sur « le triple défi de la sécurité, du développement et de la gouvernance » basé sur la « sagesse chinoise » ( Zhongguo de zhihui ; 中国的智慧). Ce terme du Parti communiste chinois fait référence à la promotion des normes et pratiques de gouvernance chinoises comme alternatives à la démocratie libérale occidentale.

Faire progresser le modèle de gouvernance autoritaire de la Chine, souvent présenté comme une « paix pour le développement » ( heping fazhan,和平发展), est le fondement conceptuel des efforts de médiation de la Chine dans la Corne.

Bien que cette approche soit souvent liée à la politique ostensible de « non-ingérence » de la Chine , dans la pratique, cela se traduit par un engagement profond à préserver les liens de la Chine avec les régimes au pouvoir au point de ne pas prendre position contre eux, même lorsqu’ils commettent des fautes graves. Pourtant, les médiateurs ont le devoir moral de le faire, comme le montrent les exemples de courtiers de paix renommés comme Nelson Mandela d’Afrique du Sud, Julius Nyerere de Tanzanie et Ketumile Masire du Botswana.

L’accent mis par la Chine sur la préservation du régime reflète sa propre préoccupation pour la « préservation de la stabilité » ( weiwen , 维稳) – son concept directeur de gouvernance dans le pays. La poursuite du weiwen à l’étranger explique pourquoi les acteurs extérieurs au régime ne font pas confiance à la médiation chinoise. L’initiative de la Corne de la Chine risque donc d’être non seulement inefficace mais contre-productive.

Médiation pour promouvoir les intérêts de la Chine

La protection des intérêts de la BRI est une autre priorité de l’initiative chinoise pour la Corne. L’ Éthiopie accueille 400 projets de fabrication et de construction chinois d’une valeur de plus de 4 milliards de dollars ainsi que des centaines d’entrepreneurs au Grand Ethiopian Renaissance Dam, le plus grand d’Afrique. Un règlement par médiation profiterait à la Chine en réduisant la violence qui pourrait perturber son vaste portefeuille.

Au début du conflit dans le Tigré en novembre 2020, la Chine a travaillé avec l’armée éthiopienne pour évacuer 600 citoyens chinois de l’énorme raffinerie de sucre de Wolkaiyt près des lignes de front et d’un projet d’eau près de Mekelle géré par le groupe Gezhouba, l’un des plus grands États énergétiques de Chine. -entreprises détenues. En mars 2021, la Chine et l’Éthiopie ont mis en place un “mécanisme de sauvegarde de la sécurité” pour protéger les investissements chinois en Éthiopie.

L’initiative de la Corne de la Chine contraste avec son engagement au Soudan du Sud en 2013, qui se distinguait par son caractère constructif. La Chine était motivée à s’engager au Soudan du Sud compte tenu de ses investissements dans les oléoducs, les puits et les infrastructures d’exportation. Travaillant en étroite collaboration avec la médiation en cours initiée par feu l’envoyé américain, Princeton Lyman , le représentant spécial de la Chine pour les affaires africaines, Zhong Jianhua, a habilement réuni autour de la table les principales factions belligérantes. S’appuyant sur les relations personnelles et professionnelles étroites des deux diplomates, il s’agit d’un cas où la Chine a failli jouer un rôle de médiateur au sens classique du terme. Non seulement elle était disposée à parler à toutes les parties, mais elle appuyait également un processus multilatéral plus large.

Cependant, la Chine ne semble pas enthousiaste à l’idée de travailler avec des émissaires occidentaux ou de faire partie des initiatives multilatérales existantes dans sa dernière initiative. La Chine a justifié cette position en disant qu’Abiy et d’autres dirigeants en ont « marre de l’intervention étrangère, de la prédication des pays occidentaux », et que les pays de la région disent : « La Chine nous respecte, nous traite comme des égaux, et donc ils veulent voir la Chine jouer [un] rôle plus actif [et] plus constructif ». Cette justification du rôle de la Chine est cohérente avec la nature centrée sur le régime de ses efforts.

Concrètement, cette position semble destinée à attirer les bonnes grâces de la Chine auprès d’Abiy tout en faisant progresser la position géostratégique de la Chine dans la région. L’Éthiopie est l’un des partenaires militaires et économiques les plus proches de la Chine en Afrique. De plus, la dette de 13,7 milliards de dollars de l’Éthiopie envers les prêteurs chinois rehausse son profil dans les calculs chinois. Les partisans du Tigré considèrent ce levier économique comme une preuve supplémentaire de l’inaptitude de la Chine à servir de médiateur.

Perspectives africaines

Comprendre les intérêts économiques en jeu dans tout conflit est une considération essentielle pour parvenir à la paix. Sinon, les investissements économiques peuvent renforcer les schémas d’inégalité préexistants. “Une solution est de s’attaquer aux inégalités économiques dans le cadre de toute négociation de paix et de veiller à ce que le développement économique soit organique dans le processus de paix”, déclare Kwezi Mngqibisa, qui a travaillé sur le processus de paix au Burundi sous l’ancien président sud-africain Nelson Mandela. « Mandela a insisté sur le fait que les promesses des donateurs allaient de pair avec le processus de paix et que les priorités de développement étaient identifiées par les parties dans le cadre des pourparlers. C’est une leçon que d’autres médiateurs ont empruntée.

L’approche de la Chine révèle des lacunes lorsqu’elle est examinée par rapport aux principes de médiation africains. Les 12 directives de médiation du Manuel de médiation de l’UA incluent l’impartialité, l’inclusion de tous les acteurs politiques importants, l’implication de la société civile, une entreprise non menaçante pour toutes les parties, l’appropriation par les parties et la résolution des causes profondes. Jusqu’à présent, les « Perspectives sur la paix et le développement dans la Corne de l’Afrique » ne répondent pas à ces exigences, ce qui signifie qu’il est nécessaire d’approfondir la consultation avec les institutions et les experts africains.

Il existe également des différences de contenu et d’orientation. Le professeur Gilbert Khadiagala, qui a conseillé le Groupe des Sages de l’UA, explique qu’une médiation crédible devrait d’abord sonder les autres médiateurs existants pour faciliter son entrée dans le processus, ce qui n’a pas été fait. Deuxièmement, la Chine se méfie de s’imposer dans des conflits politiques sur lesquels elle n’a aucun contrôle : elle préfère vendre les packages BRI à tous les acteurs sans nécessairement avoir un engagement ouvertement politique. Par conséquent, il serait plus juste de considérer Xue non pas comme un médiateur mais comme un envoyé envoyé dans la région pour protéger les intérêts économiques chinois.

Pendant ce temps, le calendrier et le séquencement de la nouvelle initiative de la Chine n’ont pas suivi les modèles africains. Si les diplomates chinois avaient intégré les leçons de Nelson Mandela et d’autres médiateurs renommés, ils auraient rencontré le TPLF après avoir rencontré le gouvernement, évalué la volonté des deux parties à parler, identifié les problèmes fondamentaux et obtenu une « non objection » de leur part pour la médiation. . Ils auraient suivi en faisant la navette entre les deux parties pour préparer le terrain pour des pourparlers directs. Tout cela aurait été fait en étroite coordination avec l’envoyé spécial de l’UA, Obasanjo.

Pourquoi les Africains doivent être au centre

L’approche de la Chine consistant à renforcer les régimes au pouvoir dans son initiative de la Corne signifie qu’elle n’est pas considérée comme un acteur impartial, enfreignant une règle fondamentale de médiation. La Chine semble également utiliser la médiation comme moyen de soutenir ses intérêts géostratégiques. La médiation, en revanche, est un processus par lequel un acteur de confiance ayant de l’expérience, de l’influence, une connaissance intime de la résolution des conflits et de la persuasion morale amène les parties à la table pour résoudre les griefs dans un environnement sûr.

Au fil des ans, les diplomates africains ont fait preuve d’une expertise considérable dans l’établissement d’une telle confiance et d’une telle impartialité, produisant une longue lignée de médiateurs qui ont abordé certaines des crises les plus épineuses du continent. Il sera donc essentiel pour les parties prenantes africaines de faire entendre leur voix, d’apporter leurs connaissances et de prendre le volant de tout effort de médiation et de consolidation de la paix dans la Corne. C’est sur cette base qu’ils peuvent le plus constructivement inviter des acteurs externes à contribuer.

Par Paul Nantulya Centre Africain d’Etudes Stratégiques